Presso l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e in altri forum internazionali, la Cina ha spesso sostenuto che le misure di controllo delle esportazioni, sia nazionali che multilaterali, violano il diritto degli Stati – in particolare di quelli in via di sviluppo – di beneficiare della cooperazione internazionale in campo scientifico e tecnologico. In particolare, ha denunciato l'”abuso” dei controlli da parte di alcuni governi per scopi strategici o economici che hanno poco a che fare con la non proliferazione.
Allo stesso tempo, dal 2020 la Cina ha rafforzato il proprio regime di controllo e lo ha utilizzato con modalità ritorsive e coercitive, per perseguire obiettivi chiaramente geopolitici e per rispondere alle azioni intraprese da altri governi, in primis gli Stati Uniti.
Questo approfondimento esamina la recente retorica e le azioni della Cina in relazione ai controlli, esplorandone le motivazioni di fondo.
Gli obiettivi dei controlli sulle esportazioni
L’obiettivo primario dei controlli sulle esportazioni — strumenti politici utilizzati per regolare e monitorare il commercio di articoli militari e a duplice uso (dual-use) — è prevenire la proliferazione di armi di distruzione di massa (ADM) e di altri articoli sensibili che possono rappresentare una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. La loro portata è definita dai quattro regimi multilaterali di controllo: il Gruppo Australia, il Regime di controllo delle tecnologie missilistiche (MTCR), il Gruppo dei fornitori nucleari (NSG) e l’Intesa di Wassenaar. Questi definiscono liste di controllo e linee guida che fungono da standard internazionali de facto. Tuttavia, nessuna di queste liste o linee guida è legalmente vincolante e gli Stati mantengono flessibilità nell’implementazione a livello nazionale, potendo controllare anche articoli non presenti negli elenchi concordati.
In realtà, gli Stati utilizzano il controllo anche per perseguire e bilanciare diversi obiettivi, spesso in contrasto tra loro, che vanno oltre la non proliferazione. L’esempio più evidente sono gli USA, che dichiarano apertamente di usare tali controlli per salvaguardare la sicurezza nazionale, promuovere interessi economici e mantenere la “leadership tecnologica strategica degli Stati Uniti”, anche attraverso controlli unilaterali. Con l’intensificarsi della competizione geopolitica, mantenere un equilibrio tra questi obiettivi diventa sempre più difficile. Ad esempio, l’Unione Europea (UE) ha sviluppato una strategia di sicurezza economica che sottolinea la necessità di affrontare le minacce economiche esterne e ridurre le dipendenze strategiche, indicando i controlli sulle esportazioni come uno degli strumenti a sua disposizione.
Sebbene tutti gli Stati si trovino a dover bilanciare questi numerosi obiettivi, ciò che differisce è il modo in cui gestiscono questa sfida e la chiarezza con cui articolano il proprio approccio. L’evoluzione della Cina riflette proprio questa tensione.
Fino ai primi anni 2000, la Cina era vista dai paesi occidentali come un “proliferatore” di tecnologie sensibili. Da allora, ha compiuto sforzi per costruire un sistema di controllo più completo e allinearlo ai principali regimi internazionali. Grazie al miglioramento delle normative interne e a relazioni relativamente stabili con gli USA, la Cina è riuscita a entrare nel Gruppo dei fornitori nucleari (NSG) nel 2004 e ha cercato di aderire anche agli altri regimi.
I passi compiuti dalla Cina dal 2020 per rafforzare ulteriormente il proprio sistema e avvicinarlo agli standard internazionali segnano, in un certo senso, il culmine di questo percorso evolutivo. Allo stesso tempo, hanno preparato il terreno affinché Pechino possa usare i controlli per promuovere i propri interessi nazionali, rispondere a percepite minacce alla sicurezza e gestire la competizione geopolitica, anche attraverso la coercizione economica.
Recenti sviluppi nel sistema cinese
Dal 2020, la Cina ha intrapreso passi significativi per consolidare il sistema nazionale di controllo sulle esportazioni di articoli a duplice uso (civile e potenziale militare). Una pietra miliare è stata l’adozione della Legge sul controllo delle esportazioni del 2020 (ECL), un quadro generale per regolare le esportazioni di “articoli a duplice uso, prodotti militari, nucleari e altri beni, tecnologie e servizi legati alla salvaguardia della sicurezza e degli interessi nazionali o all’adempimento degli obblighi di non proliferazione e internazionali”. Diverse misure successive hanno poi dettagliato le disposizioni della ECL, in particolare i Regolamenti del 2024 sul controllo delle esportazioni di articoli a duplice uso.
Queste misure miravano a consolidare le liste di controllo esistenti e un panorama normativo frammentato, a chiarire le procedure di licenza e a definire le responsabilità di attuazione e conformità del Ministero del Commercio (MOFCOM) e degli esportatori. Hanno inoltre aumentato l’allineamento con gli standard internazionali, rendendo ad esempio le liste di controllo nazionali più dettagliate e simili a quelle dell’Intesa di Wassenaar. Allo stesso tempo, hanno fornito alla Cina gli strumenti per promuovere i propri interessi di sicurezza, consentendo contromisure contro minacce esterne.
Particolarmente significativa a questo proposito è l’affermazione che la legislazione cinese si applica in modo extraterritoriale: ciò significa che anche le entità straniere che ri-esportano articoli di origine cinese (o che incorporano componenti cinesi a duplice uso) sono soggette a queste norme. Gli Stati Uniti erano l’unico altro paese a fare una cosa del genere, pratica spesso fonte di tensioni (anche con gli alleati europei) e aspramente criticata in passato proprio dalla Cina.
Pechino ha anche fatto ampio uso di controlli unilaterali. Dal 2023, citando interessi di sicurezza nazionale e obblighi internazionali di non proliferazione, ha imposto controlli su una lista crescente di materiali critici, comprese le terre rare, e sulle relative tecnologie di produzione. Sebbene alcuni regimi internazionali includano certi minerali critici in base a specifiche tecniche (come la purezza), i controlli cinesi vanno oltre tali specifiche e si estendono a materiali che generalmente non sono considerati “a duplice uso”. Di conseguenza, hanno una portata molto più ampia rispetto a quanto controllato dalla maggior parte degli altri Stati.
Infine, dal 2020 la Cina ha introdotto diverse forme di controllo basate sull’utente finale (end-user), ricalcando elementi del sistema statunitense. Questi includono restrizioni verso entità inserite in una “lista nera” perché ritenute coinvolte in attività che minacciano la sicurezza nazionale cinese. I Regolamenti del 2024 hanno creato una “watch list” (analoga alla Unverified List americana) per identificare chi non collabora con le procedure di verifica cinesi. Infine, Pechino ha istituito la Unreliable Entity List (UEL) (Lista delle entità inaffidabili), che può essere utilizzata per vietare o limitare le attività di import-export con soggetti stranieri, rendendola simile alla Entity List del governo USA.
Queste misure vanno inquadrate in un contesto legislativo molto più ampio che fornisce alla Cina un “kit di attrezzi legali” per ritorsioni contro la coercizione economica, ma che può essere utilizzato a sua volta per scopi coercitivi. La UEL, ad esempio, ha un ruolo esplicito di contrasto alla pressione esterna e affonda le radici nella Legge sul commercio estero del 1994 (revisionata), che può essere usata per imporre divieti commerciali a entità straniere ritenute “pericolose”.
